【城市深度减排研讨会精华No.5】田智宇 | 城市节能减碳中长期行动的政策和技术选择

  • 2019年09月18日

编者按:2019年7月25日,落实《巴黎协定》——城市中长期深度减排行动研讨会在京举办。此次会议是GDTP城市工作组的第一次集中讨论,来自国家和地方政府部门及研究机构三十余人参加会议。本公众号将陆续编发此次研讨会的精华,敬请关注。本期编发的是国家发改委能源研究所能源效率中心副主任、低碳智库伙伴城市工作组组长田智宇的主题演讲精华。


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国家发改委能源研究所能源效率中心副主任、低碳智库伙伴城市工作组组长田智宇  摄影/厉伟涛


我将主要围绕三个方面谈,一是中国城市节能减碳的特点,二是面临的主要问题和挑战,三是中长期政策和技术选择建议。
 
中国城市节能减碳的特点
 
首先,我国的城市发展已经进入到城镇化增速放缓、更多强调质量升级的阶段。从人口角度来讲,人口大规模向城市流动的过程已经结束,现在我国城市化率接近60%,市民化率43%,考虑到城市人口大概会在70%或者80%处饱和,市民化将成为下阶段的发展重点。从城市发展历程角度来讲,我国城市化率曾经年均增长1.4%,也就是说一年有接近两千万人进入城市。但最近几年的城市化率已经慢慢接近1%,甚至到1%以下,意味着现在每年只有一千万左右人口来到城市,其中还包括部分因为城市区域升级而划归到城市的人口。农民工的总量和增速也趋近饱和。所以在下一阶段,由于城市化带来的基础设施需求和能源需求可能会有所放缓,而城市对于提升宜居水平和发展竞争力的需求将使城市能源绿色化的要求有所提高。

第二,城市能源消费主要集中在重点城市。我们早期做过一个数据估算,当时城市层面的统计技术薄弱,因此个别城市的细分数据与现在有一些出入,但还是能够看出一些城市特征。比如我国经济、人口、能源高度集聚,不论是以100万还是500万人口为界定标准,能源都集中在这些大城市、特大城市和超大城市。但不同区域,不同类型的城市使用的能源供需体系有所差别。例如上海、广州等城市的经济、能源外来电比例很高,很多中小城市的能源主要集中在煤炭;大城市或特大城市的产业已经走到以服务业为主的发展阶段,其他城市还未达到。城市应该在全国,重点城市应在城市中间发挥强化节能和深度减碳的引领作用。

第三,城市能源需求增长步入新阶段。虽然除直辖市以外城市细分的能源统计数据不够充分,但我们仍能看出城市的能源需求随着城市化进程进入到了一个新阶段。比如工业领域能源需求出现饱和、下降,建筑和交通领域用能需求快速增长,煤炭减量替代加快,外来电使用增加等等。我们预测,不论是以直接或间接排放测算,城市人均能耗和碳排放都会先于全国达到峰值。但是达峰虽然领先,城市要实现持续或1.5℃目标的减碳,却越来越难。因为城市的发展具有一定碳锁定效应,人口和社会经济活动都集中在城市,必然带来很大的能源增量,持续减排难度不容小觑。

第四,环境约束对城市节能具有积极推动作用。城市层面的节能有两个指标,一是能源强度,二是能源消费总量控制,以及部分城市的煤炭消费减量和替代约束。当前,为打赢“蓝天保卫战”,通过深化供给侧改革和加快产业结构调整,例如关停淘汰落后产能,治理散乱污,加快区域间产业转移等措施,能够带来节能减碳和环境改善协同效果。同时,政府政策发挥了重要作用,例如节能目标责任考核、财税支持、重大工程或行动,清洁取暖等。这些措施和政策对城市节能效果很明显,煤炭是一个典型的例子。从2012年到2017年,有7个地区的煤炭消费出现大幅减量,个别地区例如江苏和山东的煤炭消费曾在2012年到2016年间保持增长,但随着2017年政策力度的加大,7个地区都全面完成了大气十条确定的减煤目标。
 
城市节能减碳面临的问题
 
第一,如何制定合理的能耗总量与强度控制目标

一方面,中国特色的目标约束和考核制度对推动节能减碳发挥了积极促进作用;另一方面,很多地方认识到能耗和排放的增量空间是地方下一阶段很重要的经济要素资源。所以即使目前产业不需要那么多能源,但城市会倾向于设定一个宽松的目标。面对国家提出的2030年达峰目标,很多城市会考虑在2030年之前把基数迅速做大,以备日后慢慢减,这都是很现实的问题。

此外,目前国家的很多目标只能分解到省级层面,省级以下需要对各地区目标进行优化分配。但在现实中,许多地区都对城市目标采取“一刀切”,许多地区也没有在省一级层面对产业生产力布局、能源和电力结构等问题进行统筹优化,在城市层面的约束性目标制定容易出现过于紧张和过于宽松的问题。
 
第二,挖掘城市存量系统节能潜力难度加大

随着城市工业用能趋于饱和或出现下降,城市层面的能源需求增长,主要来自建筑和交通,有较大挖掘潜力的同时,减排难度也比较大。例如,工业领域的典型节能项目想要取得一吨节能量,大概只需要投资三千到四千元人民币。但在建筑领域,投资往往需要一万到两万元人民币。同时,由于建筑、交通其量大面广,涉及到居民行为,其需求增量存在很多不确定性,合理引导需求难度较大,这一特点在近几年表现尤为突出,典型的例子如外卖、快递等。在服务业方面,中国与发达国家服务业排放都很难下降。既要享受与发达国家一样的服务水平,又要使国内人均排放比发达国家降低一半,中国面临的挑战更大。因此,未来中国城市在进入到以建筑、交通、服务业用能为主的阶段后,再想实现减排将会面临更大困难。
 
第三,整合推进城市和区域能源变革有待研究

城市能源变革包括利用可再生能源,也包括传统能源的高效优化利用。例如,在清洁取暖等领域,利用工业余热、挖掘跨部门跨领域的节能潜力很大,但也面临较大的体制障碍。此外,城市的能源变革会涉及外来电或区域能源系统的问题,如何把城市和区域结合起来,把节能和可再生能源结合起来,把能源问题跟城市的经济发展、产业、基础设施等结合起来,还有待不断研究。
 
第四,城市集约高效、包容共享发展挑战较大

例如,关于城市建筑面积发展展望存在较大分歧。中国现阶段土地城镇化已经快于人口城镇化。预计城镇人口峰值是10亿或11亿,但是现在规划的建城区已经能够支撑大概34亿人,基础设施建设已经足够。但因为房价的梯度差异,很多城市的建筑面积还将持续增长。另外,市民化、老龄化的发展也会带来不确定性。举个例子,中国人均城市建筑面积和国际水平存在差距,虽然根据国家统计局数据表明,我们已经能够达到亚洲一些比较发达或者欧洲较低国家水平,但我国农民工人均居住面积远低于平均水平。

另外,现在城市越来越强调能源服务的普惠和公平问题。许多城市人口在交通、居住等方面的基本用能和现代能源服务还没有充分得到满足。在未来,如果一个城市既想实现集约高效,控制住总量、能耗和碳排放,又要满足更多人的包容共享,对于城市而言将是很大的挑战。
 
城市节能减碳政策和技术选择
 
第一,建筑节能需要中国有更多的创新

建筑领域考虑总量指标非常重要,这方面需要理念和制度创新。如果只关注狭义的节能,比如人均或者单位面积建筑能耗,中国的实际排放低于发达国家。因为我们现在的人均享受程度比发达国家低。即使未来技术进步、标准提升,我们能够达到的最好程度也只是控制增长,合理控制建筑面积和用能总量非常重要。另外,正如江忆院士多次提到的中国的建筑节能必须将高效技术与行为转变相结合,从全世界范围来看,要实现这一模式非常困难,需要中国有更多的创新。
 
第二,交通节能要关注节能汽车

城市交通节能包含很多内容,例如发展公共交通、高速铁路、电动汽车、慢行出行相结合等。但除新能源汽车外,节能汽车也应当予以重视。现在大家对新能源汽车寄予很高期望,但实际上不管从增量还是从存量的角度看,传统的燃油汽车仍然占很大比重,新能源汽车对于达峰等目标的贡献比较有限。如果传统百公里8升能耗的汽车能够降低到3到4升,将会是很大的进步,传统汽车减排潜力很大。另外,新能源汽车在北上广等城市推行没有问题,但对于大量三线、四线、五线城市的减排,节能汽车的应用更重要。

如何把公共交通、绿色建筑发展为城市的一种基本公共服务,成为政府的目标导向,也是一个值得探讨的问题。
 
第三,挖掘城市群工业结构优化潜力

很多城市达到其能耗峰值的手段是产业转移,这一手段是否可行,还应当结合城市的发展情况进行考虑。我们在对城市群工业结构的研究中发现,长三角周边城市的经济发展水平非常均衡,人均GDP也比较接近,但京津冀地区城市间却有较大差距。发达城市不能单纯依靠转移产能而达峰,欠发达城市因为承接产能转移而产生的能耗增长也应当客观看待。未来,我们需要通过分析生产力布局寻找最优配置,同时也将这些转移的产业与城市融合,实现园区化、集群化、循环化的发展。结构调整以降低工业排放的潜力十分巨大,需要结合不同城市的特点进行讨论。

第四,整合推进节能与能源结构优化

深度减碳目标很难单纯依靠节能达到,总量控制非常重要。主要是考虑到中国的发展特点,单纯依靠提高标准很难达成对总量的控制,还要解决活动水平的问题,因此也就有了“减煤”和“控油”的号召。许多地区已经在这方面取得很大进展,例如,广东的能源结构优化成效非常显著;而山西,虽然大家以为它是以煤炭为主,但实际上它的清洁电力发展也非常迅速。
 
第五,超前考虑城市基础设施升级

虽然能源领域的研究者很少关注基础设施的问题,但如果这一方面没有处理好,深度减碳的愿景就无法实现,甚至可能固化到高碳的发展路径上去。根据国际经验,优化城市发展模式能够带来显著的节能效果。北京与巴黎情况十分相似,人口和经济在城市集聚。上班族们需要到市中心工作,人们住得越远,产生的交通能耗越多;住得越远,房子面积越大,需要更多的采暖能耗等等。
 
第六,挖掘跨行业、跨领域的节能潜力

目前节能低碳技术发展迅速,如何普及应用涉及许多跨行业、跨领域问题,需要在城市层面创新理念,在城市能源和节能管理体制等方面率先变革,克服地区和部门之间的掣肘,整合城市资源解决问题。以山西太原为例,在短短五年时间内,通过广泛利用工业和电厂余热用于建筑供暖,通过在出租车中普及电动汽车,城市用能模式发生了显著的变化,对其他城市都是很好的参考借鉴。


(整理/韩月盈 编辑/韩迪 


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